六安市体育中心PPP项目物有所值评价报告

物有所值(Value for Money,“VFM”),是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。物有所值评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品或服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系,旨在实现公共资源配置利用效率最优化;是判断政府和社会资本合作模式与政府传统采购模式相比,在提供公共产品和公共服务上是否可获得更高效率和更好效果的一种方法,包括定性评价和定量评价。

编制本物有所值评价论证报告用以判断本项目是否适合PPP模式,为项目实施提供决策参考。

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号);

《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(〔2015〕42号);

《国务院办公厅关于进一步做好民间投资有关工作的通知》(明电〔2016〕12号);

关于印发《PPP物有所值评价指引(试行)》的通知(财金〔2015〕167号);

关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知(财金〔2015〕21号);

《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式通知》(财金〔2014〕76号);

《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕112号);

《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号);

《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》(财金〔2016〕32号文)。

《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90号);

《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金[2016]92号);

《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号);

《六安市人民政府关于推进政府和社会资本合作的实施意见》(六政〔2015〕7号)。

如本项目最终采用其他运作方式,则本项目物有所值中涉及的相关假设、数据采集、论证方法等均需重新拟订,且论证结论需重新推导。

本次评价旨在通过考察PPP模式下,政府与社会资本合作的运营模式、运营风险和移交方案、是否物有所值等,旨在分析、比较采用PPP模式与传统政府单一主体投资、建设、运营模式的优势,为相关部门实施同类项目提供参考和借鉴。

物有所值定性评价主要是从基本评价指标和补充评价指标维度对项目进行逐项分析,然后综合判断项目是否适合采用PPP模式。定性评价在“项目识别”阶段进行。

所值定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下,通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较,判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。与定性评价不同,定量评价可综合运用于项目识别、准备、采购和实施等阶段。

实施机构:六安市文化广电新闻出版局(体育局、版权局)(以下简称“市文广新局”)

项目位于六安市淠河西岸赤壁路大桥对应的西北处地块340亩(河西纵三路以东、河西纵四路以西、河西三环以南、景观大道以北),以及河西三环以路以北、河西纵四路以西交叉处地块30亩。

设座席30000个,规划建筑面积5.5万平方米,定位于全省综合性比赛中型甲级体育场。包括:8条道400米环形跑道;8-10条西直道;跳高、跳远、撑杆跳场地个2个;标枪、铅球、铁饼、链球投掷区各2个;障碍水池1个;同时,体育场含天然草坪足球场、标枪、铁饼、链球投掷区;运动员公寓28间;餐厅500平方米左右;配备运动员、首长贵宾、赛事管理、场馆运营、媒体记者等多功能用房等。

设座席6000个(固定加活动),建筑面积约2.7平方米,定位于全国单项比赛的小型乙级体育馆。主要用于篮球、排球、乒乓球、手球、体操等体育比赛项目和训练场所;同时赛后可作为文化交流、培训、演艺、展示的场所,用于大型集会、商业文艺演出和各类会展等。

设计容纳在校运动员约500人,建筑面积约1.2万平方米,其中配置教学和宿舍面积0.8万平方米,并建设综合性训练馆和食堂等设施约0.4万平方米

设置面积不小于10000㎡的广场,广场场地应相对齐整,可满足举办展会、群体活动和场馆人员疏散的需要。室外运动场(田径热身训练运动场1片、五人制足球场4片、网球场6片、室外标准篮球场4片、室外小篮板16片)、停车场、道路、集散广场、健身路径、绿化及水面等。停车场设观众停车场、特殊人员(贵宾、运动员、媒体、残疾人)专用停车场、电视转播车停车位、特种车辆(消防、急救、安保)停车位,总停车数量按每百人3.5辆计算。停车场可以地上、地下统一考虑,具体比例按各方案设计自定。

1)项目设施维护:红线范围内房屋建筑(体育场、体育馆)附属公共设施(供排水、强弱电、暖通等)配套设施(广场、景观绿化等)室内外体育设施(田径、场地、器材等体育设施)的管养与维护和物业管理服务;

2)项目运营:全民健身、竞技体育、体育旅游、体育会展、体育商贸、康体休闲、场地开放、健身服务、竞赛表演、体育培训、运动指导、健康管理、冠名和广告等无形资产开发、演艺事业、会展、商业开发、物业管理等。

项目总投资约77800万元(不含征迁费),其中工程费用69939万元、工程建设其他费2241万元、预备费2165万元、建设期利息3455万元。

30000座体育场一座,6000座体育馆一座,容纳500人体育运动学校一所,10000平方米户外运动场所。满足全民健身、竞技体育、体育文化培训、体育训练、演艺产业、会展、休闲娱乐、文化交流等服务需要。

工程设施符合《建筑工程施工质量验收统一标准》、《室内体育场馆验收规范》、《园林绿化工程施工及验收规范》等国家相关质量标准;

体育中心运营符合《体育场馆运营管理办法》、《大型体育场馆基本公共服务规范》、《大型体育场馆运营管理综合评价体系》等国家及地方相关标准。

分两个层级,分别为建设期绩效考核标准和运营期绩效考核标准,详见附件1-3。

√政府付费:是指政府直接付费购买公共产品和服务,主要包括可用性付费(Availability Payment)使用量付费(Usage Payment)和绩效付费(Performance Payment)。政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。本项目,对项目建设成本采用可用性付费。

√可行性缺口补助:是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报,而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式,给予社会资本或项目公司的经济补助。本项目,对运营成本采用可行性缺口补助。

(1)社会资本与政府方共同在六安市出资成立项目公司(有限责任公司),项目公司为社会资本方控股。根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》(国发〔2015〕51号)的最低资本金比例要求,投入资本金至少应达到项目总投资(不含政府为本项目拨付的建设投资补贴资金)的20%。本项目公司资本金设定为项目总投资的20%,资本金随项目需求到位,项目公司的资本金专门用于本项目的投资、建设、运营及维护等。政府方占股比例为5%(占项目公司资本金比例)。

(2)项目公司的资本金专门用于本项目的投资、建设、运营维护等,亦可用来支付前期费用。

国外实践中,物有所值定性评价主要有两种做法。一种是以英国为代表,制定定性评价问题清单,通过先逐项分析、后综合判断的方式评价项目是否适合PPP模式;另一种是以加拿大为代表,对照制定的定性标准和计分方法,评估和比较不同采购模式。

根据财政部《PPP物有所值评价指引(试行)》,本项目物有所值定性分析采用专家评分法,主要包括确定定性分析指标、组成专家小组、召开专家组会议和做出定性分析结论等过程。

定性分析重点关注项目采用PPP模式与采用政府传统投资和采购模式相比能否增加公共供给、优化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争、有效落实政府采购政策等。

项目本级财政部门(或PPP中心)应会同行业主管部门,根据项目具体情况,确定指标及权重、评分标准、专家组。

主要考核在项目全生命周期内,项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合

主要考核在项目全生命周期内,各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配

主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制,是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策,能否鼓励社会资本创新

主要依据项目的投资额或资产价值来评分。PPP项目的准备、论证、采购等前期环节的费用较高,只有项目规模足够大,才能使这些前期费用占项目全生命周期成本的比例处于合理和较低水平。此外,一般情况下,基础设施及公共服务项目的规模越大,才能够采用PPP模式吸引社会资本参与。

主要依据项目的资产预期使用寿命来评分。项目的资产使用寿命长,为利用PPP模式提高效率和降低全生命周期成本提供必要的基础条件。

主要通过考核项目对采用PPP模式的全生命周期成本的理解和认识程度、以及全生命周期成本将被准确预估的可能性来评分。全生命周期成本是确定PPP合作期长短、付费多少、政府补贴等的重要依据。

主要依据PPP项目包含的资产种类多少来评分。一个项目可以包含多个种类的资产,一般来说,项目的资产种类越多,由社会资产方实施,将实现更高的效率和更好的效果。

主要通过预计社会资本合作方增加额外收入的可能程度来评分。社会资本合作方通过实施项目,在满足公共需求的前提下,增加额外收入,可以降低政府的成本和公众的支出。

专家组由不少于5名专家组成,包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面的专家,以及行业、工程技术、项目管理和法律方面的专家。

开展项目调研。组建项目工作组,与相关部门人员联系,收集相关资料,政策法规和行业资料,准备评价工作实施阶段所须收集的资料清单。

拟订评价方案。根据国家有关要求设计评价指标,编制项目评价方案,报项目业主审批通过。

评审组织。专家组根据经审批通过后的评价方案以及评价指标体系、各指标标杆值和相应评价标准进行评审,工作人员汇总专家评审意见和建议。

本次VFM定性评价标准以国家相关规定、行业标准和计划标准为主,同时依据实际情况参照其他相关标准。评价等级共分为四级:

其中优、良、合格三个等级的评价结论均为“通过物有所值评价”,不同等级代表本项目采用PPP模式运作的可行性和价值高低;不合格等级为“物有所值评价未通过”

物有所值定量评价是在项目个案基础上,比较PPP模式的总收益和总成本与传统公共采购模式的总收益和总成本,看何种采购模式总成本低而总效益高。实践中,在进行物有所值定量评价时,一般假设不管采用何种采购模式,都将得到相同的产出、结果和影响(如社会经济效益和财务效益),即定量评价建立在产出规格相同的基础上。基于这一假设,只需要比较不同采购模式的净成本现值,净成本现值小的采购模式物有所值。

定量评价即是在假定采用PPP模式与政府传统采购模式产出绩效相同前提下,通过对PPP项目全生命周期内政府方收支相抵余额的净现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较,判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。PPP值小于或等于PSC值的,则认定通过定量评价,否则认定未通过定量评价。

折现率(i): i=88%。考虑财政补贴支出发生年份,并参照同期安徽省地方政府债券收益率确定,综合考虑安徽省以及六安市当地的经济状况与近两年地方政府收益债券(目前最高10年期,3.61%)的利率情况,本项目运营期12年,结合安徽省人民政府关于进一步加强政府性债务管理的意见(皖政〔2013〕48号)文规定“依靠财政性资金偿债的建设项目,融资利率一般不得超过同期银行贷款基准利率的1.3倍。”本项目适当调整以央行5年及以上贷款基准利率不超过1.2倍作为年度折现率。

公共部门比较值PSC=建设和运营维护净成本+竞争性中立调整+可转移风险承担成本+保留风险承担成本。

淮南市体育中心、马鞍山市体育中心,其建设内容和规模类似,已进入运营期,选择其实践作为参照。

主管部门或重点局或代建局负责建设,一般采取按照工程进度支付工程款或采取BT的方式建设,竣工验收后交由相关职能部门运营、管理,费用由财政预算拨款。项目建设资本金来源于财政拨款,其他建设资金采用银行融资,融资利率为央行5年期以上贷款基准利率1.2倍,等额本息支付,由财政拨款偿还贷款。

为了能相对客观、合理的预估政府自主投资时该项目的相关数据(包括建设审计数据、运营数据),此处以访谈的形式就相关数据的选取进行了调研,调研对象包括职能管理部门及相关行业专家,传统建设方式主要数据如下:

运营维护(补助)成本为830万元/年,运营期12年,运营维护总成本现值=5901.22万元。

竞争性中立调整值主要是采用政府传统投资方式比采用PPP模式实施项目少支出的费用,通常包括少支出的土地费用、行政审批费用、资本性收益、有关税费等。

工期延误风险:作业面提交不及时、各专业工程搭接和工序搭接管理不到位所导致。

第三方收入风险:本项目需引入专业运营机构,充分发挥资产商业价值,相对来说,专业资产可以提高项目收益。

政府方保留风险:前期工程设计工作或设计不善导致技术变更所造成的风险,不确定性高,社会资本方无法对其有效防控,技术风险为政府方保留风险。

可转移风险:从PPP风险分配原则上来考虑,运营、维护风险一般由社会资本承担更为有利。因此在本项目中可转移风险主要包括运营维护风险。

建设成本超支风险:根据参照项目审计资料,建设成本平均超支率约相当于取建设投资的87%。

工期延误风险:根据参照项目审计资料,总体工期平均延误时间约4个月,但业主方需支付对应工程费用所需财务费用。发生在原建设期后,延误期间财务费用现值。

第三方收入风险:参照国内大型体育场馆项目,引入专业运维机构,平均商业收入可以提高30%左右。

技术风险:参照类似项目维修记录,技术风险引起的养护费用增加约占同期比例的10%。

根据PSC定量分析框架,本项目物有所值定量评价结果为10177.48万元,即VFM0,且VFM指数为11.45%,大于零,从定量分析的视角本项目采用PPP模式运作可行。因此,本项目满足项目物有所值定量评价的要求。

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